هیئت عمومی دیوان عدالت اداری بند شش ماده ۱۸ دستورالعمل شورای عالی پول و اعتبار مبنی بر ممنوعیت اخذ دسته‌چک به‌مدت هفت سال برای اشخاص دارای چک برگشتی را مغایر قانون دانست و ابطال کرد.
به گزارش پایگاه اطلاع رسانی انجمن حسابداران خبره ایران، به نقل از تسنیم، شاکی پرونده مورد رسیدگی توسط هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادخواستی ابطال مواد 29، 20، 19، 18 و 14 دستورالعمل حساب جاری شورای پول و اعتبار به‌شماره 59912-91 مورخ ششم خرداد 1391 را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است: به‌استناد ماده 21 قانون صدور چک و تبصره‌های آن مصوب 11 آبان سال 72 و اصلاحات مورخ دوم شهریور سال 82 مجلس شورای اسلامی، بانکها تنها در صورتی می‌توانند اشخاص را تا سه سال از داشتن دسته‌چک یا افتتاح حساب محروم کنند که تعقیب آنها منتهی به صدور کیفرخواست شود و آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور مصوب 25 آبان سال 83 هیئت وزیران نیز بر همین امر تأکید دارد.
لیکن بانک مرکزی با وجود اینکه دیوان عدالت اداری در یکی از آرای هیأت عمومی خود به بانک مذکور تفهیم نمود، که تعیین جرم و مجازات برای مرتکبین آنها و ایجاد مسئولیت و ضمان از وظایف اختصاصی ضمان محسوب می‌شود و از حدود اختیارات بانک مرکزی در وضع مقررات دولتی خارج است، با این حال شورای پول و اعتبار بانک مرکزی به‌بهانه بند 8 ماده 14 قانون پولی و بانکی کشور مصوب ششم خرداد سال 91 که به عموم بانکهای کشور ابلاغ شده اقدام بر وضع مقرراتی فراقانونی کرده است.
به‌عنوان مثال مقرر شده است که با صدور گواهی عدم پرداخت، افراد صادر کننده چک بلامحل را در همان مرحله (بدون طی مراحل قضایی و صدور کیفرخواست) به‌مدت هفت سال از اخذ دسته‌چک، افتتاح حساب جاری و ... محروم کنند. سایر موادی که خلاف قوانین و مقررات موضوعه کشور وضع گردیده است عبارتند از: ماده 14 (فصل پنجم) کل فصل هفتم (مواد 20-19-18) ماده 29 (فصل سیزدهم)
در پی اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده 81 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 برای شاکی ارسال شده بود، وی پاسخ داده است:
با سلام، احتراماً این‌جانب سیامک پاکباز، با توجه به اخطار رفع نقص صادره در خصوص پرونده به‌شماره بایگانی 920881 موارد ذیل را به استحضار می‌رساند:
1ــ درخصوص ممنوعیت اخذ دسته‌چک به‌مدت 7 سال (بند 6 ماده 18):
شورای محترم پول و اعتبار مرکزی به‌موجب ماده 18 دستورالعمل حساب جاری، برای کلیه اشخاص دارای چک برگشتی، محرومتیهایی وضع نموده است که برای رفع این محرومیتها بایستی مطابق با بندهای 1 تا 5 این ماده رفتار شود. در واقع هرکس چک برگشتی داشته باشد و آن چک برگشتی حتی منجر به صدور کیفرخواست هم نشده باشد باید یکی از اقدامات 1 تا 5 ماده مذکور را انجام دهد در غیر این صورت باید طبق بند 6 ماده مذکور، باید 7 سال از تاریخ صدور گواهی عدم پرداخت آن بگذرد تا چک برگشت شده رفع سوءاثر شود!! این در حالیست که ماده 21 قانون صدور چک، اولاً: مدت محرومیت از داشتن دسته‌چک یا افتتاح حساب را 3 سال اعلام کرده است و ثانیاً: این محرومیت و ایجاد سوءاثر را تنها برای اشخاصی در نظر گرفته که چک برگشتی آنان منجر به تعقیب و صدور کیفرخواست شده باشد، لذا با توجه به اینکه در شورای محترم پول و اعتبار در ماده 18 دستورالعمل حساب جاری به دو نکته فوق الذکر توجه ننموده است تقاضای ابطال این ماده را دارم.
2ــ در خصوص سایر مواد مورد شکایت (مواد 29- 20- 19، 14):
اولاً: این‌جانب دادخواست خود را نسبت به ابطال مواد 20 و 19 دستورالعمل حساب جاری مسترد می‌نمایم و نسبت به این دو ماده تقاضای ابطال ندارم.
ثانیاً: در خصوص مواد 29 و 14: شورای پول و اعتبار در دو ماده اخیرالذکر اقدام به وضع محرومیتها و مجازاتهای خلاف قانون نموده است. توضیحاً اینکه ماده 21 قانون صدور چک تکلیف مجازاتها و محرومیتهای اشخاص دارای چک برگشتی را با قید شرایط خاصی مشخص کرده است، لذا هر محرومیت یا مجازات دیگری (در قالب آیین‌نامه یا تصویب‌نامه یا ...) که قرار باشد از طرف قوه مجریه برای این اشخاص تعیین شود باید در چارچوب این ماده قانونی باشد همچنین طبق اصول 36 و 71 قانون اساسی، قانونگذاری در صلاحیت قوه مقننه است و مستنبط از اصل 170 قانون اساسی، آیین‌نامه و تصویب‌نامه‌های دولتی نباید مخالف قوانین مصوب قوه مقننه باشد، لذا بدین وسیله و با رفع ابهام از دادخواست خود تقاضای ابطال ماده 14 و ماده 18 (به‌انضمام بندهای شش‌گانه آن) و ماده 29 (به‌انضمام بندهای 5گانه آن) از دستورالعمل حساب جاری را دارم.
متن مصوبه مورد اعتراض به‌قرار زیر است:
ماده 14: تحویل دسته‌چک به مشتری دارای سابقه چک برگشتی (مطابق بند 2-9 این دستورالعمل)، بدهی غیرجاری و یا مشمولین موضوع ماده 7 قانون صدور چک، ممنوع است.
ماده 18: نحوه رفع سوءاثر از سوابق چکهای برگشتی به یکی از طرق زیر صورت می‌پذیرد:
18-1- تأمین موجودی: مشتری مبلغ کسری موجودی را به حساب جاری خود واریز و پس از دریافت مبلغ مزبور توسط ذی‌نفع چک، بانک نسبت به رفع سوءاثر از سابقه چک برگشتی (مطابق بند 2-9 این دستورالعمل) اقدام می‌کند.
18-2- ارائه لاشه چک برگشتی: مشتری لاشه چک برگشتی را به بانک ارائه و بانک در قبال آن به وی رسید تحویل می‌دهد.
18-3- ارائه رضایت‌نامه محضری ذی‌نفع چک به بانک: در صورت عدم امکان ارائه لاشه چک برگشتی به بانک بنا به دلایلی نظیر مفقود شدن، به سرقت رفتن و سوختن، ذی‌نفع چک (شخصی که گواهی‌نامه عدم پرداخت وجه چک به نام او صادر شده است) می‌تواند با حضور در دفترخانه اسناد رسمی، رضایت خود را اعلام نموده و بانک با دریافت رضایت‌نامه مزبور، نسبت به رفع سوءاثر از چک مورد نظر و ابطال آن اقدام می‌کند.
تبصره ــ چنانچه ذی‌نفع چک شخص حقوقی دولتی و یا نهاد عمومی غیردولتی باشد، می‌تواند با ارائه نامه رسمی رضایت خود را اعلام نموده و بانک با دریافت رضایت‌نامه مزبور، نسبت به رفع سوءاثر از چک مورد نظر و ابطال آن اقدام می‌کند.
18-4- واریز مبلغ چک به حساب جاری و مسدود نمودن آن به‌مدت 24 ماه: چنانچه ارائه لاشه چک و یا رضایت‌نامه محضری ذی‌نفع به بانک امکان پذیر نباشد، مشروط به آنکه حساب جاری مشتری نزد شعبه مفتوح و توسط مراجع قضایی مسدود نشده باشد، مشتری می‌تواند با واریز معادل کسری موجودی به حساب جاری خود، درخواست مسدود شدن وجه مزبور را برای پرداخت چک برگشتی ذی‌ربط تا زمان تعیین تکلیف قطعی چک برگشتی و یا حداکثر به‌مدت 24 ماه، به بانک ارائه و سپس بانک نسبت به رفع سوءاثر از سابقه چک برگشتی (مطابق بند 2-9 این دستورالعمل) اقدام می‌نماید. در این شرایط بانک موظف است ظرف پنج روز کاری، طی نامه‌ای تأمین وجه چک را به اطلاع شخصی که گواهی‌نامه عدم پرداخت به نام وی صادر شده است، برای مراجعه به بانک و دریافت وجه چک برساند.
18-5- ارائه حکم قضایی مبنی بر رفع سوءاثر از سوابق چک برگشتی.
18-6- انقضای مدت نگهداری سوابق چکهای برگشتی در سامانه اطلاعاتی بانک مرکزی: در صورت عدم اقدام مشتری نسبت به رفع سوءاثر از سابقه چک برگشتی (مطابق بند 2-9 این دستورالعمل) مطابق با بندهای فوق، سابقه هر چک برگشتی صرفاً پس از انقضای مدت هفت سال از تاریخ صدور گواهی‌نامه عدم پرداخت آن، به‌صورت خودکار از سامانه اطلاعاتی بانک مرکزی رفع سوءاثر می‌شود.
تبصره- مقررات مذکور در این بند، به تمامی چکهای برگشتی موجود در سامانه اطلاعاتی بانک مرکزی تسرّی می‌یابد.
ماده 29: در صورتی که مشتری دارای سابقه چک برگشتی (مطابق بند 2-9 این دستورالعمل) باشد، تمامی بانکها و مؤسسات اعتباری غیربانکی موظفند تا زمان رفع سابقه چک برگشتی (مطابق بند 2-9 این دستورالعمل)، از ارائه خدمات زیر به وی خودداری کنند:
29-1- اعطای هرگونه تسهیلات اعم از ریالی و ارزی.
29-2- افتتاح هرگونه حساب سپرده جدید اعم از قرض الحسنه و سرمایه گذاری.
29-3- ارائه دسته چک.
29-4- گشایش اعتبارات اسنادی و صدور ضمانتنامه اعم از ریالی و ارزی.
29-5- ارائه خدمات بانکی الکترونیکی از جمله صدور انواع کارتهای الکترونیکی و تمدید آنها (کارتهای خرید، اعتباری، کیف پول الکترونیکی و...)".
پاسخ بانک مرکزی
در پاسخ بـه شکایت مـذکور، اداره دعـاوی حقوقی بانک مرکزی بـه‌موجب لایحه شماره 153653-93 مورخ هشتم شهریور سال 93 پاسخ داده است:
1ــ مطابق بند «ب» ماده 11 قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351 یکی از وظایف بانک مرکزی به‌عنوان تنظیم کننده نظام پولی و بانکی کشور، نظارت بر فعالیت بانکها و مؤسسات اعتباری می‌باشد. به‌موجب بند 8 ماده 14 همان قانون بانک مرکزی می‌تواند مقررات افتتاح حساب جاری و پس‌انداز و سایر حسابها را تعیین نماید. ماده 3 قانون عملیات بانکی بدون ربا بانکها را مخیّر نموده از طریق روشهای مندرج در آن ماده از جمله گشایش حساب جاری نسبت به تجهیز منابع خود اقدام نمایند، بنابراین از یک سو بانک مرکزی مطابق قانون پولی و بانکی کشور شرایط حسابهای مختلف بانکی را تعیین می‌نماید و از سوی دیگر اصولاً افتتاح حساب جاری و همچنین اعطای دسته‌چک به مشتریان بانکها به‌منزله حقی برای مشتری نبوده و به‌موجب قانون عملیات بانکی بدون ربا یکی از اختیارات (نه الزامات) بانکهای کشور است، البته بدیهی است عدم افتتاح حساب جاری و عدم اعطای دسته‌چک به مشتریان باید در چارچوب ضوابط موجود و بنا به دلایل منطقی مانند وجود سابقه چک برگشتی رفع سوءاثر نشده بوده و فارغ از اعمال سلیقه توسط بانک باشد.
2ــ ماده 21 قانون صدور چک، مشروط به تحقق برخی شرایط، بانک را مکلف نموده تا الزاماً نسبت به بستن کلیه حسابهای جاری شخص متخلف و عدم افتتاح حساب برای وی تا سه سال اقدام نماید، به‌طوری که حتی با فرض رفع سوءاثر از چک برگشتی توسط مشتری نیز محرومیت مزبور کماکان ادامه می‌یابد، لیکن مفاد ماده یادشده به اینکه امکان بستن حساب جاری اشخاص و به‌تعبیری محرومیت اشخاص از افتتاح حساب جاری توسط بانکها منحصر به آن ماده باشد، تصریح نداشته و همواره این امکان وجود دارد که با لحاظ مفاد سایر قوانین موجود، بانکها بتوانند یا مکلف شوند نسبت به بستن حساب جاری شخص و عدم افتتاح حساب جدید یا اعطای دسته‌چک به وی اقدام کنند، کما اینکه این بانک بر اساس اختیارات قانونی و در حیطه صلاحیت خود که مستندات آن در بند پیشین به استحضار رسید، اقدام به وضع مقررات مندرج در مواد 29 و 14 دستورالعمل حساب جاری کرده است.
3ــ مطابق تبصره 1 ماده 21 قانون صدور چک، بانک مرکزی مکلف است سوابق مربوط به اشخاصی را که مبادرت به صدور چک بلامحل نموده‌اند، به‌صورت مرتب و منظم ضبط و نگهداری نماید و فهرست اسامی این اشخاص را در اجرای مقررات این قانون در اختیار کلیه بانکهای کشور قرار دهد، بنابراین به‌موجب این قانون این بانک نه‌تنها مکلف است به‌صرف صدور گواهی عدم پرداخت اسم شخصی را که اقدام به صدور چک بلامحل نموده در سامانه خود قرار دهد بلکه هیچ الزامی به حذف اسامی مربوطه (در غیر از مورد اقدام مشتری به رفع سوءاثر از چک برگشتی و یا وصول دستور قضایی) ندارد، لیکن به‌منظور رعایت حقوق اشخاص این بانک طی ماده 18 دستورالعمل حساب جاری مقرر نموده هرگاه مشتری هیچ اقدامی در راستای رفع سوءاثر از چک برگشتی خود انجام ندهد، اطلاعات وی پس از هفت سال به‌صورت خودکار از سامانه اطلاعاتی بانک مرکزی حذف خواهد شد، فلذا محرومیت اشخاص از دریافت دسته‌چک به‌جهت صدور چک بلامحل به‌مدت 7 سال به‌موجب مقررات این بانک ناشی از عدم اهتمام آنان است، زیرا اشخاص صادر کننده چک بلامحل می‌توانند از همان لحظه صدور گواهی عدم پرداخت از طریق راهکارهای قانونی موجود (تأمین موجودی، ارائه لاشه چک برگشتی، ارائه رضایت‌نامه محضری ذی‌نفع چک به بانک، واریز مبلغ چک به حساب جاری و مسدود نمودن آن، ارائه حکم قضایی، ارائه نامه از مرجع ثبتی ذی‌صلاح) نسبت به رفع سوءاثر از چک برگشتی و به‌تبع آن رفع محرومیت خود اقدام کنند.
4ــ خواهان مدعی است مواد 20 و 19 دستورالعمل حساب جاری مغایر با قانون است، در حالی که ماده 19 مقرر می‌دارد در صورت عدم اقدام مشتری ظرف 10 روز کاری پس از برگشت خوردن چک، بانک موظف است نسبت به ارسال اطلاعات مربوط به گواهی‌نامه عدم پرداخت به سامانه اطلاعاتی بانک مرکزی اقدام نماید. همان‌گونه که در بند قبل به استحضار رسید نگهداری سوابق اشخاصی که نسبت به صدور چک بلامحل اقدام نموده‌اند، مطابق تبصره ماده 21 قانون صدور چک تکلیف قانونی این بانک می‌باشد. از سوی دیگر ماده 20 دستورالعمل مذکور تصریح می‌نماید بانک مکلف است بنا به درخواست مشتری و به‌منظور آگاهی وی از سوابق چکهای برگشتی خود در سامانه اطلاعاتی بانک مرکزی، صورت کامل تعداد و مشخصات چکهای برگشتی وی را به وی ارائه نماید. بدیهی است ارائه اطلاعات به ذی‌نفع نه‌تنها مغایر هیچ قانونی نیست بلکه حتی در صورت عدم تصریح در مقررات مذکور، در صورت فقدان منع قانونی، به‌حکم منطق الزامی است.
با عنایت به مراتب فوق و با تأکید بر اینکه تنظیم و تدوین دستورالعمل مورد اعتراض بر اساس اختیارات قانونی شورای پول و اعتبار و وفق مقررات قانون پولی و بانکی کشور صورت گرفته و نظر به اینکه دستورالعمل مذکور هیچ‌گونه مغایرتی با قوانین کشور ندارد، صدور رأی شایسته مبنی بر رد دعوای خواهان مورد استدعاست.
رأی هیئت عمومی دیوان عدالت
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ هفتم اردیبهشت 95 با حضور رئیس جدید و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به‌شرح زیر که در پایگاه اطلاع رسانی دیوان نیز موجود است به صدور رأی مبادرت کرده است.
الف ــ نظر به اینکه شاکی طی نامه‌ای که به‌شماره 1655 مورخ 21 اسفند 92 ثبت دفتر هیئت عمومی شده دادخواست خود نسبت به ابطال مواد 20 و 19 دستورالعمل مورد شکایت را مسترد کرده است، بنابراین موجبی برای اتخاذ تصمیم در خصوص مواد یادشده وجود ندارد.
ب ــ با توجه به اینکه مطابق بند 8 ماده 14 قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1351 تعیین مقررات افتتاح حساب جاری و پس‌انداز و سایر حسابها از جمله وظایف بانک مرکزی تعیین شده است و شورای پول و اعتبار نیز از ارکان بانک مرکزی است و حکم ماده 21 اصلاحی قانون صدور چک مصوب سال 1372 ناظر بر تکلیف بانکها به بستن حساب جاری اشخاصی است که بیش از یک بار چک بلامحل صادر کرده و تعقیب آنها به صدور کیفرخواست منتهی شده است، بنابراین به‌لحاظ تفاوت و تمایز دو قانون مذکور، حکم مقرر در ماده 14 دستورالعمل مورد شکایت که در راستای قانون پولی و بانکی کشور تدوین شده است با ماده 21 اصلاحی قانون صدور چک مغایرت ندارد و قابل ابطال تشخیص داده نشد.
ج ــ مطابق ماده 21 قانون صدور چک اصلاحی سال 1381، بانکها مکلف شده‌اند کلیه حسابهای جاری اشخاصی را که بیش از یک بار چک بلامحل صادر کرده و تعقیب آنها به صدور کیفرخواست منتهی شده باشد، بسته و تا سه سال به نام آنها حساب جاری دیگری باز نکنند. نظر به اینکه در بند 6 ماده 18 و ماده 29 دستورالعمل حساب جاری مصوب دوم خرداد 91 شورای پول و اعتبار، قیود مندرج در ماده 21 قانون مذکور رعایت نشده بلکه دامنه شمول آنها توسعه یافته است، بنابراین بند 6 ماده 18 و ماده 29 از مصوبه مورد اعتراض مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطالمی‌شود.
